公共住房銀行，彰顯“政府之手”（國際視野）

版式設計：劉 慧

　　住房金融模式在住房的供給與消費中發(fā)揮著重要作用。許多國家建立公共住房銀行，幫助中低收入家庭以較低成本滿足合理住房需求，同時也幫助非營利性和公益性社會住房部門獲得穩(wěn)定而廉價的資金支持。然而，我們不能對公共住房銀行抱有不切實際的幻想

　　分 類

　　按照政府出資比例和主導性的強弱，可以分為四類，但很多時候很難準確界定

　　公共住房銀行顧名思義，是帶有公益目的的住房銀行，與逐利性商業(yè)住房銀行相區(qū)別，屬于政策性住宅金融機構的一種。

　　為廣大民眾特別是中低收入者解決住房是一道世界性難題。住房需求量大、資金要求高、使用周期長，還兼有投資品、商品和保障品等屬性于一身，這些特性使得住房金融模式在住房的供給與消費中發(fā)揮著非常關鍵的作用。然而，基于市場機制的商業(yè)住宅金融機構以逐利為運營出發(fā)點，借貸雙方信息不對稱，“嫌貧愛富”，門檻高，導致中低收入家庭往往很難進入商業(yè)住房金融市場，進而導致“市場失靈”甚至社會的不和諧。聯(lián)合國人居署研究表明，住房消費的困乏，是貧困、疾病、社區(qū)衰敗、騷亂等一系列社會問題的觸發(fā)點。

　　世界上不少國家都設計了各種類型的政策性住房金融工具，再由政策性住宅金融機構作為平臺予以貫徹和執(zhí)行。政策性住房金融工具主要包括強制性住房儲蓄、政策性住房儲蓄、財政擔保、財政貼息或財政貸款、稅收優(yōu)惠或退稅、住房津貼或租賃補貼等。強制性住房儲蓄，主要體現(xiàn)在中國、新加坡、巴西、墨西哥、尼日利亞等國所特有的住房公積金或全能型公積金。如新加坡的中央公積金是一項全面性的強制性儲蓄，具有養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、家庭保險等多方面功能，并不限于住房消費。而政策性住房儲蓄則以法國各類開放性住房儲蓄為主要代表。

　　政策性住房金融體系，就是政策性住房金融工具和政策性住宅金融機構的組合。政策性住宅金融機構，按照政府出資比例和主導性的強弱，可以依次歸類為：國家住房銀行、政府性住房貸款擔保公司、公共住房基金、政府支持企業(yè)和社會住房互助基金等四大類。同一個政策性住宅金融機構，可能同時擔負多個政策性住房金融功能，所以很多時候很難準確界定一個政策性住宅金融機構到底是哪種類型，故而多用“公共住房銀行”泛指各種類型的政策性住宅金融機構。

　　模 式

　　各國運作方式不同，有成功的經驗，也有失敗的教訓

　　雖然各國政策性住房金融體系運作機制和運轉模式大相徑庭，但共同目標是通過政府的干預之手，幫助中低收入家庭以較低的成本來滿足合理的住房需求，同時也幫助非營利性和公益性的社會住房部門獲得長期穩(wěn)定和廉價的資金支持。

　　法國模式

　　國家信托儲蓄銀行：通過吸收政策性儲蓄資金進行公益性投資

　　法國政府獨資的國家信托儲蓄銀行在社會住房融資領域代行國家住房銀行的職能，其投資資金主要來自政策性住房儲蓄計劃。

　　上世紀60年代，法國政府建立開放性住房儲蓄，基于自愿參與原則，政府對各類住房儲蓄計劃進行稅收減免和貼息等重力度獎勵。各商業(yè)銀行都可以設置個人儲蓄計劃賬戶來歸集資金，匯集的資金除了讓儲戶可以得到優(yōu)惠貸款，主要進行社會住房投資，也包括城市更新改造等其他公益性投資。

　　如A種儲蓄賬戶，是法國非常受歡迎的一個儲蓄品種，在各家儲蓄銀行和郵政銀行都可以開戶。儲蓄利率由政府控制，每人限開一本，當前年利率為2.75％，利息免稅，每本最多存入額為15300歐元。儲蓄由政府擔保，流通性很好。2013年4月，法國有6330萬人擁有這種儲蓄賬戶，儲蓄余額達2300億歐元。該儲蓄賬戶本身與住房沒有直接關系，但A種儲蓄賬戶大部分余額都由法國國家信托儲蓄銀行控制，資金主要用于社會住房融資及城市維護。此外，法國國家信托儲蓄銀行也肩負公益性投資任務，法國社會住房融資的大部分來自該行。2012年法國社會住房建設規(guī)模為15萬套，貸款規(guī)模達100億歐元，其中73%來自法國國家信托儲蓄銀行。

　　日本模式

　　住宅金融公庫：通過國家財政投融資體制吸納政策性儲蓄資金

　　日本在戰(zhàn)后為了加快經濟復興和社會重建，構建了龐大的政策性開發(fā)金融體系，其中面向低廉住房建設的住宅金融公庫是日本政策性金融的重要組成部分。

　　與之相配套的是日本獨特的財政投融資體制。具體而言，日本將長期的郵政儲蓄、國民養(yǎng)老金和簡易人壽保險等靠國家信用歸集起來的資金與財政預算資金相協(xié)調，通過轉移給住宅金融公庫這樣的機構來進行政策性開發(fā)投資。郵政儲蓄由日本政府創(chuàng)辦、有國家的信用擔保，不像民間金融機構有破產倒閉的風險，加之其網點多、分布廣、存款利率相對于商業(yè)銀行有優(yōu)勢，在相當長時期內，郵政儲蓄歸集的資金占日本個人儲蓄存款的30％左右。郵政儲蓄除滿足儲戶日常提取存款外，大部分剩余資金成為政府財政投融資資金的主要來源。在上世紀70年代至90年代日本財政投融資年度資金計劃中，郵政儲蓄通常占一半左右，這使得日本政府有了較多的長期穩(wěn)定低成本資金用于改善民生，進行政策性開發(fā)建設。

　　近年來，日本逐步放棄財政投融資體制，更加趨向美國的市場化模式。2007年，日本住房金融代理公司代替了住宅金融公庫，成為日本新版“公共住房銀行”，政府主要負責資產證券化中的擔保。

　　美國模式

　　四大機構：由聯(lián)邦政府發(fā)起，但主要為民營所有、政府擔保，效率高，有政治和財政風險

　　美國聯(lián)邦住房貸款銀行可以說是美國政策性住房金融體系中的“公共住房銀行”，它為成員銀行提供住房方面的再融資，相當于住房融資領域的央行。更廣義地說，如果把聯(lián)邦住房貸款銀行看作是住房貸款一級市場上的“公共住房銀行”，那么美國的“三房”（房利美、房地美和吉利美）則是二級市場上的“公共住房銀行”。

　　值得注意的是，這四家機構雖然都由美國聯(lián)邦政府發(fā)起，但除了吉利美是美國政府全資所有，其他三家均為民間資本所有，并沒有政府資金介入。尤其是房利美和房地美，都是由私人和機構持股所有，曾長期在紐約證交所上市。因有很強的政府顯性擔保，這三家公司被稱為“政府支持企業(yè)”。事實上，這三家企業(yè)在日常經營中受到諸多政府優(yōu)惠，包括免除聯(lián)邦收入稅和更低的資本金保證等。

　　美國模式的好處是，政府不直接從財政出錢，只提供隱性擔保，提升民營企業(yè)信用等級，加上市場運作，運作效率高。在市場好的時候，動員資金多，加快住房信貸市場的資金流動性，有利于降低住房融資成本；市場不好的時候，也可成為政府反向周期調節(jié)的工具之一。但壞處是，“政府支持企業(yè)”在企業(yè)天然的逐利性和政府要求的公益性之間很難平衡，企業(yè)管理層和股東很容易發(fā)生道德風險，濫用政府的隱性擔保，為一己之私而大肆購買高收益但高風險的“有毒資產”，尤其是住房貸款在過度資產證券化后，責任與風險模糊不清，政府很容易因為背書而擔負上過高的政治風險和財政風險。

　　印度模式

　　印度國家住房銀行：政府機構，可吸收居民儲蓄，發(fā)債和向國有金融機構借貸是主要融資手段

　　印度國家住房銀行創(chuàng)立于1988年7月，旨在“推進住房金融具有包容性的穩(wěn)健擴張”。它是印度儲備銀行全資所有的國有金融公司，帶有政府機構性質，具有住房金融監(jiān)管職能，其工作內容包括制定住房金融發(fā)展方針，監(jiān)管民營住房金融公司，推進房地產業(yè)發(fā)展，同時也通過管理和以再融資等形式促進社會住房項目。2012年末，印度國家住房銀行的資產總額為49.2億美元。

　　與其他國家的公共住房銀行不同，印度國家住房銀行可直接從居民那里吸收定期儲蓄，同時也接受住房金融機構的定期存款。當然，通過發(fā)債和向國有金融機構借貸，仍是其獲取運作資金的主要手段。

　　印度國家住房銀行在推進住房金融創(chuàng)新方面做了很多表率，如在推進住房抵押貸款證券化和發(fā)展次級房貸市場方面起到了領導者作用：2000年8月先導性地發(fā)行了住房抵押貸款證券，還被政府授權為其他民營金融機構發(fā)行住房抵押貸款證券提供擔保，提高它們的信用等級；率先發(fā)行以房養(yǎng)老的“反向按揭”產品；2011年開設“節(jié)能住房金融項目”，專門為環(huán)保節(jié)能的住房建設提供融資支持。

　　印度國家住房銀行還為印度政府進行國際住房發(fā)展項目融資。2013年8月，世界銀行向印度政府提供了一筆1億美元的25年期無息貸款，專門用于印度低收入家庭的住房改善計劃，就是由印度國家住房銀行來具體承擔的。

　　巴西教訓

　　國家住房銀行：曾是發(fā)展中國家政府發(fā)展政策性住房金融的榜樣，但不當設計致其被迫終結

　　巴西國家住房銀行創(chuàng)建于1964年，終結于1986年，其興起曾經是發(fā)展中國家政府發(fā)展政策性住房金融的榜樣，其被迫終結留下了很多發(fā)人深省之處。

　　巴西政策性住房金融體系包括兩個主要組成部分：一是強制性儲蓄系統(tǒng)，即失業(yè)與養(yǎng)老保障公積金，類似中國的住房公積金，用于支持社會住房；二是自愿儲蓄體系，由商業(yè)銀行、建筑協(xié)會、儲蓄協(xié)會等在政府規(guī)制下使用。

　　巴西國家住房銀行運行期間，其資金主要來自失業(yè)與養(yǎng)老保障公積金，但也接受自愿儲蓄，還可以發(fā)行債券。巴西國家住房銀行再把這些資金以管制利率提供貸款給國有或社會住房開發(fā)者及公積金繳存人。此外，它還負有對住房金融機構的管理職能。通過這種對低成本儲蓄資金的有效動員，巴西政府在20年間共新建了約500萬套住房，平均每年為40萬套住房提供貸款。巴西國家住房銀行一度看上去很成功。

　　上世紀60年代，巴西經濟發(fā)展不穩(wěn)定，通脹居高不下。巴西國家住房銀行從一開始就把貸款債務與通脹指數(shù)掛鉤。為了吸引貸款人，又在1967年設立“工資等效計劃”，即承諾還貸支出上升幅度不超過工資上升幅度的一定比例，還貸不足部分計入貸款債務本金，累計后由政府另外設立的“工資變動補償基金”支付。到80年代，巴西爆發(fā)金融危機，惡性通脹的同時工資水平嚴重衰減，雙重打壓下，失業(yè)與養(yǎng)老保障公積金的資金池迅速枯竭，而巴西國家住房銀行發(fā)放的抵押貸款價值遭受巨大損失，很快資不抵債。政府也面臨“工資變動補償基金”債務不斷膨脹的巨大壓力。

　　1984年11月21日，巴西政府終于不堪重負，不得不將巴西國家住房銀行關閉清算，將其社會住房金融機構的管理職能轉給巴西央行，其動員強制性儲蓄和自愿性儲蓄資金用于社會住房開發(fā)的職能，連同留下來的“工資變動補償基金”債務的大窟窿，都一并轉交聯(lián)邦儲蓄銀行。

　　本來，巴西這種“強制性儲蓄+國家住房銀行”的政策性住房金融體系，低存低貸，應該是相對容易運轉的。有相似制度基礎的新加坡，依靠中央公積金體系和建屋發(fā)展局的密切配合，就很好地實現(xiàn)了新加坡組屋的良性循環(huán)和公民90%的住房自有率。但由于缺乏穩(wěn)定堅實的經濟與金融環(huán)境，且政府過于大包大攬，做出超出經濟規(guī)律和自身能力的承諾，最終以失敗告終。

　　目標

　　解決低收入家庭的住房問題，是公共住房銀行的最根本出發(fā)點

　　從各國歷史經驗來看，發(fā)展各種類型的政策性住宅金融機構，主要期望達到以下政策目標：

　　第一是促進住房民生。降低住房成本負擔，解決低收入家庭的住房問題，是公共住房銀行的最根本出發(fā)點。如房利美的口號是“我們的業(yè)務就是美國夢”，房地美的口號則是“讓有房成為可能”。不少國家的公共住房銀行，甚至直接承擔了政府職能來向居民發(fā)放住房津貼或提供補助。

　　第二是推動城市更新改造。公共住房銀行往往與城市更新改造緊密相關。如加拿大抵押住房公司早期是為解決二戰(zhàn)后退伍軍人的住房問題而成立，但后期就在城市更新改造的融資方面提供了大量資金。

　　第三是調節(jié)房地產波動和平抑經濟周期。公共住房銀行經常被政府當做在房地產領域實施貨幣政策的金融工具，作為宏觀貨幣政策實施的補充，尤其在反向經濟周期調節(jié)的時候。以美國為例，2006年次貸危機爆發(fā)后，美國抵押貸款市場上人心惶惶，大多數(shù)銀行和金融機構都無力或拒絕放貸，只有“兩房”因為貫徹美國政府托市意志而逆勢擴大融資規(guī)模，僅2007年就新增抵押貸款融資6000億美元，同比上漲12%。2008年以來，近80%的新抵押貸款都是“兩房”提供或擔保的。沒有“兩房”的鼎立支撐，金融危機期間美國的住房市場危機很可能演化到不可想象的深淵。

　　第四是培育和刺激住房金融創(chuàng)新。從美國、日本、印度的經驗都可以看出，公共住房銀行在住房金融創(chuàng)新上具有不可替代的先鋒作用。

　　從各國經驗來看，公共住房銀行能不能成功，關鍵在于政策目標是否明晰、合理和可行。世界上很多國家政策性住房金融體系失敗的原因，往往在于同時設立多個相互沖突的目標，導致沒有一個政策目標能夠令人滿意地落實。

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　　《 人民日報 》（ 2014年06月11日 23 版）